行政法律关系的性质对行政者而言是一个颇不轻松的话题，学术界的认识也相当复杂，甚至应对和讨论策略都是小心翼翼，慎之又慎。比较具有代表性的做法有三种。 就第一种观点而言，通常是在界定行政法律关系的性质或特征时，提到其与民事法律关系的平等形成了对照，强调其与民事法律关系的平等不同，采用诸如单方性、行政优益性等委婉表述，或根本不提民事法律关系，只讨论行政法律关系的特点。例如早在20世纪50年代，就有学者提出“如果由国家行政机关单方面的决定……便由行政法调整。如果在财产关系中双方当事人在法律关系上处在平等的地位……这便是由民法调整的财产关系”。[25]同样地，1983年新中国第一部行政法统编教材称，“民事法律关系的当事人，处于平等的地位，法律关系的发生、变更或消灭，决定于双方当事人的意思表示。而在行政法关系中，国家行政机关一方的意思表示对法律关系的发生、变更和消灭起决定性作用”。[26](P14-15)这两个界定都没有明确行政法律关系的主体地位“不平等”，但这种相对民事法律关系的界定方式得出前述推论是一个自然的结果。当前也有学者采取类似的处理方式；[27](P14)，[28](P28)或仅讨论行政法律关系的特点，而回避其与民事法律关系的对比。[29](P9) 第二种观点区分行政关系和行政法律关系，认为行政关系是一种社会关系，而行政法律关系是一种思想关系。[28](P25-26)这种观点极其类似民者区分事实性与规范性两个层面的关系，即在事实层面民事主体的地位是不平等的，而在规范的层面是平等的。[30]然而不同的是，即便主张对二者进行区分的行政者，他们对调整后的行政法律关系的性质认识也不相同，大概可以分为两种类型：一种认为行政关系是一种不平等的关系，[31](P7)行政法的任务就是通过调整行政关系实现平等，或者用“控权论”的话来说就是通过控权实现“平等”；另一种则是认为，行政法律关系虽然与行政关系有别，但本身还是不平等[28](P28)或不对等的。[32](P30-31)这种类型的观点试图将行政法律关系与行政关系进行分层次的处理，然而行政法律关系的性质仍未得到厘清。不过，如果前面的观点成立，即行政法律关系的主体地位是平等的，而民事主体的事实关系是不平等的，民法是通过调整事实上的不平等达致法律上的平等，行政是通过控权而实现行政机关与相对人之间的平等，如此一来，就无法对两种法律关系做出有意义的区分。 3.交替或单独使用诸如不平等和平等、不对等和对等两对概念，将其用于不同的法律关系或法律关系的不同层面 (1)认为行政法律关系的性质是不平等或不对等的，与之相对应的则是民事法律关系性质是平等或对等的。究其内容而言，不对等与不平等在具体所指方面并无太大差别，然而相较于不平等，不对等并无明显的评价意味，因而为诸多行政者所采纳。例如早在1949年前的行政著作就采取“不对等”的方式来界定行政法律关系，这种不对等性主要体现于“关系”或“关系”当中，当然通常亦指出这种不对等关系存在例外。[33](P29)，[34](P111)罗豪才教授在讨论“行政法律关系的不对等性”时，认为不对等性包括两层含义：一是国家行政机关单方面意思表示，行政法律关系就可以发生，无须征得相对一方的同意；二是双方当事人所处的地位不平等。[35]后来更进一步将行政法律关系的不对等性归结为三个方面：一是行政法律关系主体地位不对等；二是行政法律关系中的意思表示不对等；三是行政法律关系的变更中存在不对等性。[36](P16)当然后两种在本质上可以合并为一种类型。这里的不平等还可以再演化出诸如义务的分配不平等、[37](P4)，[38](P30)行政关系双方当事人处于不平等的地位[39](P17-18)，[40](P37)等不同的表述，至于这两种主张是大同小异还是小同大异，并不清晰。 (2)主张行政法律关系的主体地位是平等的。[41-42]就此而言，行政者运用非常容易混淆的概念区分了平等和不对等的层面。一方面，行政法律关系与民事法律关系的不同是无法被忽视的；而另一方面，行政者又努力地主张行政法律关系中双方主体地位的平等。例如20世纪80年代具有代表性的观点承认行政法律关系的单方面性，但认为这“不影响行政机关与之间的平等关系”，但是将这种平等诉诸社会主义的平等原则。[43](P30-31)，[44](P7)罗豪才教授在讨论行政法律关系的不对等性时，认为“并不等于是双方在法律上不平等”，具体而言意味着行政机关及其工作人员没有超越法律的；在行使行政职能时，行政机关要承担相应的义务，要承担相应的法律责任等。[35]根据“法无即”以及“权责一致”的原则，这意味着行政法在赋权(enabling)行政机关的同时，也为其了界限。 行政者试图在不同的层面安排平等与不对等。这样的安排在逻辑上有三种可能：平等下的不对等；不平等下的对等；平等下的对等。在行政者看来，民事法律关系是“平等下的对等”关系。其余两种可能的逻辑安排，当前行都有主张者。例如，一种观点认为在宏观层面上行政法律关系是不平等的，从行与权的关系而言，前者应该源于后者；而在微观层面和义务是相对应和对等的，因而主张行政法律关系的性质是“不平等下的对等”。[45]这种观点虽然新颖，然而对“对等”的理解与当前界的理解之间存在明显不同。义务的对等性指的是法律关系的主体既可以是主体，也可以是义务主体，因而是义务总体配置的概念，主要用于注释民事法律关系自然利能力的平等性与互换性。[46]在行政法律关系中，双方的地位是恒定的(行政主体与行政相对人)，相对人并不享有行政职权。当然，在具体的法律关系中，对应义务则是民事和行政法律关系的共同特点，这一点并无异见。 更具有代表性的观点则是“平等下的不对等性”。平等是指行政法律关系当事人的法律地位实质平等，而双方义务的分配是不对等的，存在质和量的差别，因而需要根据行政主体与相对人的强弱地位进行相称的配置，从而实现真正平等。因行政契约、行政指导而形成的法律关系，则是一种“平等下的对等”。[47](P17-18)正如前述，如果将行政法律关系与民事法律关系加以对照，“平等下的不对等”对应的民事法律关系的性质应该是“平等下的对等”。然而，这将使其行政契约、行政指导的法律关系缺乏区分度。事实上，行政指导与行政契约的对等与民事法律关系的对等也存在很大差别；再者，在民法的关系中，学者认为其义务的配置也是不平等的(即不对等)，因而也是一种“平等下的不对等”关系。因此，以这种方式界定的法律关系性质和特征，似乎难以用来区分民事与行政法律关系，需要修正与。 其实，我们可以借用民法上人格平等与平等的区分[48](P71)来厘清前述“平等下的不对等性”的两个层面。 首先需要厘清的层面是关于“平等”的认识：如果行政法律关系与民事法律关系都强调平等，二者的共同点在于法律地位的平等，这里的平等指的是人格平等。正如前面民法“平等主体”理论产生的背景所见，平等主体针对的是基于身份而产生的义务，因而具有反的目的，强调的是平等的人格。行政法强调法律地位的平等也是基于同样的目的。最典型的是1989年《行政诉讼法》在总则中的“当事人在诉讼中的法律地位平等”。产生这一的原因在于封建家长制“官文化”的影响。中国的社会传统中存在着根深蒂固的“官民不平等”或官贵民贱的观念，[49](P41)而“民不与官斗”则是这种观念在法律上的真切体现。这种基于身份而来的等级关系对于现代是一个巨大的障碍，《行政诉讼法》的突破即在于行政法不仅是“治民”之法，也是“治官”之法。当然，在行政诉讼的法律关系中，双方的义务配置则是不对等的，例如行政机关只能做被告。因此，正如民者所述，民事法律关系的平等原则实则应该是原则，[50]即法律面前人人平等。在民法上这意味着人格平等；在行政法上意味着“民格”与“官格”的平等，官员并不因身份而取得特殊的地位，享有特殊的。所以民法和行政法、行政诉讼法所谓的平等原则都是旨在贯彻的。 其次需要厘清的层面是对“不对等性”的理解。前述法律地位上的平等是一种形式上的平等，而这里的不对等性则是指义务构造上的不对等。如果说民事主体的“对等性”指的是平等，那么其对等性显然需要加以，因为平等主要是就自然人而言的，就法人而言并不能说平等；另外，自然人范围内的平等也需要加以限定。[6]同时，就行政法律关系而言，诸如行政指导和行政契约等具有准对等性的形式。其实，早在20世纪80年代初期，国内学者所介绍的东欧社会主义语境下的行政即鲜明地主张不应以“不平等”界定执行行政法规则的行为，“服从关系或命令关系，仅仅表现为不依赖另一方的同意而做出决定”。[51]民事法律关系的内容是由双方合意产生的，而行政法律关系的内容则有两种可能，其中一种是在的情况下，取决于的拥有者。而在国家下，行政法律关系的内容则是由法律预先的，行政机关也应在法律的范围内行政，所以关系并非就意味着行可以任由自己的意思而支配或处置行政相对人。而在国家中，从“立法—行政—司法”这种制度安排的逻辑而言，立法是行政法律关系内容的第一次塑造，行政是第二次的内容塑造，司是第三次内容的塑造。孤立地看待行政过程，很容易陷入片面的服从关系泥潭。其实，以行政法的服从关系与民法的义务关系相对应，这本身是前国家时期的，而平等与不平等的就附着在这些残留的概念上得以流传。因此，应当放弃具有如此强烈情感和修辞力量的平等和不平等的界定，与其说民法与行政法的区分标准是隶属关系和平等关系，不如以纵向关系和横向关系加以区分更加合理。纵向关系指的是基于国民身份的生活关系(国民生活关系)；而横向关系指的则是基于社会成分的生活关系(社会生活关系)。[5](P6-7)这种划分方式当然也会存在问题，但其进步之处在于清除了“平等性”与“不平等性”两种界定方式的性质，而只保留了其描述性质。 当然，前述两个层面的厘清都是在形式意义上的，即法律人格和义务的构造。然则“主体平等下的不对等性”所指的主体平等，还包括行政法律关系双方实质上的平等，这与前面上的平等原则所强调的主体平等有所不同，它是一种实质上的平等观。因此，行政的讨论从民事法律关系与行政法律关系的对比出发，已经不再局限于解决公法、私法的范围和调整对象问题，而是试图构建一种符合现代国家构造的平等观。在这一方面最系统的努力是行政法的平衡理论。 推荐：
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