人类社会即将跨入21世纪。世纪之交，在回顾与总结的基础上展望未来，以科学研究的态度对我国行在新世纪的发展趋势和可能前景作出一些预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有重要的理论探索与实践指导意义。因此，本文根据依国方略和行政原则的客观要求，采取综合研究与重点分析相结合、系统性与框架性相结合的方式，从行的论、一般论、主体论、行为论、程序论、救济论和部门论等七个方面，对中国行在21世纪的发展趋势略作探讨，旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关的问题，从而为促进行文化革新，推动我国行的制度建设和理论研究在21世纪获得更大的发展提供一点参考。 一、21世纪中国行的因素之发展及其影响 行发展于社会之中，与社会紧密联系和相互影响。要探讨中国行在21世纪的发展趋势，首先需要认识其因素即经济、、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓因素，不仅包括国内因素，也包括国外因素甚至全球因素这样更大系统的因素。 当今世界的经济、、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这是将延续至下个世纪和更长时期的发展变化进程，对法制建设包括行制建设将带来持久、广泛和深刻的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括：信息网络化，经济全球化，新技术的广泛深入发展，建立机制和可持续发展模式的不断努力，知识经济时代的来临，问题日益受到重视和得到改善并逐步共识，（注：中国对促进问题给予极大关注，发展相当快。1998年10月5 日我国已正式签署了《和国际公约》，此乃我国生活领域中的一件大事，进一步表明了我国在促进方面的真诚意愿和新的进步。）国家、社会和的（）关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展，国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索（即建立国际经济、新秩序的全球努力），全球的化潮流的出现和深入发展，角色和职能的调整和转变，建立突发灾难（自然灾害、全球重大经济危机、核战争等）防御机制的不断努力，建立传统和新出的重大社会问题（贫困、粮食、毒品、癌症、爱滋病、、教冲突、人口老龄化、教育终身化、现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等）解决机制的共同努力，意识形态矛盾冲突的变形和淡化及矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程，文化交流、冲突和协调的范围和力度加强，传统文艺形式的扬弃与新型和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行制建设的影响是广泛和深刻的。 例如，人类社会经济发展从古到今大致经历了以劳力投入为主的经济时代，以资本投入为主的经济时代，以技术投入为主的经济时代，现在正以知识、技术和信息综合投入为主的知识经济（knowledgeeconomy）时代， 目前技术创新对主要市场经济国家经济增长的贡献率已达到6080％，技术创新已被为20世纪经济发展的一个主要因素。（注：参见刘茂林：《知识产权法的经济分析》，法律出版社1996年12月版，第3033页。）随着新技术和经济发展的进程，高新技术企业和产业越来越多，并出现了许多高新技术开发区和产业带；这些高新技术企业、产业和区域往往是新的经济增长点、增长带和增长空间，且其相互联系和影响非同以往，知识产权的形成、归属、收益、转让和等方面问题和矛盾相对而言也比较集中和突出，这就特别要求依法加强专门，其中非常重要的就是知识产权的行政机制（另一个重要机制是司法）。 再如，在讨论中国的和发展问题时，最近许多国外学者提出中国已进入第二代。他们认为：第一代是从20年前开始的，其成功的重要因素之一是鼓励竞争，依靠政策调动人们争取先富起来的积极性；90年代中后期开始的第二代难度更大，其主要内容是健全法制，依法产权并强调正当竞争，为此需要重新思考和国家在和发展中的作用。（注：参见陈蓬：《斯蒂格利茨谈现代经济学的发展》，《日报》1998年8月14日，第6版。）现代市场经济史已充分说明，经济发展完全由包办或严重缺失都会导致失败，必须重新思考和调整与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯d沃尔芬森所指出的：经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入，它还与基本的制度（即决定如何使用那些投入的规则和习惯）有关；而有效的基本任务之一就是制定、确认并这些规则和习惯；故没有一个有效的，则经济和社会的可持续发展都是不可能的。（注：参见世界银行编写组编者：《1997年世界发展报告：变革世界中的》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1997年8月版， 前言部分第3页。）而所谓有效， 现在较新的认识和正在进行的实践就是要使行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求（定量研究结果表明目前我国在行为方式适应市场化程度的发展方面即政企关系、与市场关系的调整方面尚有较大空间），（注：参见周冰、文广：《中国行为方式适应市场化程度测度》，载《天津社会科学》1998年第1期。）同时， 应在市场的小与激进主义（主义）的大之间建立某种形式的，也就是建立规模适中的即中，而这些都需要体现的现代行律制度加以规范和保障。（注：参见[美]托尼于特：《第道不是通往天堂之》，载《参考消息》1998年10月12日，第3版； 拙文：《中：我国城市组织法制的选择》，载《现代》1995年第2期。）可见， 在转型发展中的我国，经济与体制的深入，特别是角色和职能的调整和转变，对于健全现代市场经济法制包括行制，增强依法行政和宏观调控的能力，最终实现行政目标，显然提出了更高的要求。 经济和法制是对中国行的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的因素（这里所说的法制是指包括各个法律部门在内的整个法制系统，它构成行的周围，而行是其中的一个要素），因此有必要首先对其走势加以分析；本章后面各节的探讨也在此前提性判断的基础上展开，而且重点放在中前期的发展预测上。笔者认为，21世纪中国的经济与法制的发展可大致分为如下三个阶段。 第一阶段：20002010年前后（可简称21世纪前期）。这是新世纪中国经济与法制发展最关键的一个阶段。在这一阶段，将形成比较完善的社会主义市场经济体制，中国第十四次提出的2010年远景目标将得到实现；同时立法工作将取得全面突破性成就，较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。当然，如果受到一些现在尚难预料到的重大因素影响，这个阶段也有可能延续至2020年前后，即中国建党一百周年（2021年）的时候。 第二阶段：2011（或2021）2050年前后（可简称21世纪中 期）。到新世纪中叶，新中国成立一百周年（2049年）的时候，我国将基本实现现代化，建成富强文明的社会主义国家，从经济总量上看将成为世界第一经济大国（但从人均水平上看还不能算是世界第一流的经济强国）；同时，包括执法、司法、守法和法律监督在内的法律的实施将大大改善，公务员队伍以及整个干部队伍的法律素质显著提高，在法文化革新的基础上开始推出一些重大的法制变革举措（如违宪审查制度的探索），依国方略的推行收到一系列重大实效。（注：参见：《在中国第十五次上的报告》， 人民出版社1997年9月版，第45页。） 第三阶段：21世纪后半叶（可简称21世纪后期）。在这一阶段，注重加大质量效益型发展力度并获得显著成效，主要表现为高科技支持下的我国经济发展达到人均水平进入世界前列，形成在高水平上的经济持续稳定发展的良性运作机制；同时，完成一系列重大的法制变革，建立起比较完善和卓有成效的法制监督体系，大致形成符合现代的新型法文化，初步实现现代意义上的追求，基本建成现代国家的框架。 二、21世纪中国行的一般论之重要发展预测 从世界范围来看，与社会结构变化、模式转换、思维方式从到、法哲学从机械到现实、议会从神圣到等过程同步，行文化在20世纪发生了并将继续发生着深刻变革，即从原则到制度规范进行全面持久的和发展，包括行政立法、执法、守法、司法、法制监督的一系列观念变革与制度创新，以适应其因素即经济、、社会和思想文化等要素的发展变化所提出的客观要求。这是多元、行为科学、公共选择、专家行政、分层、利益集团等理论的某种自然延伸。（注：参见周汉华：《行政立法与当代行-中国行的发展方向》，载《研究》1997年第3期。） 在21世纪，世界行发展的总趋势是：因将承担更多的职能，故依法赋予行政机关更多的职权、职责，同时采取科学合理的方法（特别是多渠道监督和程序约束），增强对行政的监督效果和追究责任效果以及对行政相对人的救济效果和依赖效果，逐步建立起（包括相应的行律制度），即体现出、科学和的现代行制系统，从而实现行政。（注：参见张金鉴主编：《云五社会科学大辞典（第七册）行政学》，（）商务印书馆1976年9月版，第2页，“的行政”词条（唐振楚撰）。） 对于我国行而言，上述三种的具体表现，也就是21世纪中国行发展的如下三个相互联系和影响的进程： 1.行的化进程。例如，依法保障参与、行政公开、非强制性行政方式的采用等各项行政制度的扩大与有效实施。 2.行的科学化进程。例如，在行制实践中更加注重与义务、与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行制模式更符合实际。 3.行的化进程。例如，行政机关的行为更加规范化、制和具有更强的预期性，在行政的原则和规则的约束下运作，等等。 在21世纪前期，预计我国如下重要行律大都将陆续制定或全面修订出台：监督法，监督委员会特别法，行政编制法，行为法，统一行政程序法，行政公开法，行政合同法，行政指导法，行政信息法，行政计划法，等等。 在21世纪中期或后期，由于现代电子信息技术和立法技术发展的推动，以及出于对统一的强烈追求和其他主客观条件渐趋成熟，不仅世界上将会有个别国家尝试编纂实体性或实体为主的统一行典，而且我国也将会有个别省、自治区或直辖市尝试编纂出统一式的地方性法规、规章，也不排除全国尝试编纂出我国统一行典的可能。 监督行律制度中的司法化因素将逐步增大（但不是无限度地增大），直至达到对行政的必要监督力度后与其他监督行政方式处于动态平衡和协调状态。同时，判例在司法监督实务中的作用将逐渐加大。 一国多法域（、港、澳、台）带来的行制运作中的矛盾和冲突及其协调的问题，从21世纪前期开始将日渐显露出来，认真研究和解决好这一课题具有多方面的重大意义。 行的理论基础研究在21世纪前、中期将继续受到关注，获得进一步的发展，形成一些共识。但总的来看，关于行理论基础研究的各种学说观点将长期并存发展，共同推动行的发展，不大可能形成大一统的局面。 中国行的基本概念和重要术语的混乱问题会日益受到关注，到21世纪前、中期将形成较多共识，到21世纪后期将得到基本统一，这将大大有利于交流对话。 从法律部门和学科体系的角度来看，除下面各节要提出来进行讨论的以外，21世纪中国行的框架内容中将出现的若干重要变化是：1.行分析、行经济分析、行社会学、行心理学等边缘交叉研究将有较大发展，并纳入行政科体系中去；2.在行的一般论、行为论和救济论继续深入发展的同时，主体论将重新有一段较快较大的发展，以适应克服行政机关职能混乱、职责不清的严重现实弊端的客观要求，其在行政体系框架中的地位和分量不会象某些学者预言那样将日趋缩减甚至完全取消或转移出去；3.与判例在行实务中的作用逐渐加大相适应，典型案例将大量进入教科书基本内容中去，案例研讨成为最重要的教学内容和方式之一，而不再仅仅是一种点缀和“佐餐”。 在行制实践中的方法手段日趋多样化的同时，行政研究方法在21世纪将有越来越多的重要改进，此系中国行现代化的重要组成部分。其中，研究、定量分析、比较研究、交叉研究、边缘研究、试点方法等将受到更多关注和采用，研究方法的科学性程度将显著提高。 从基本、指导原则、基本内容、方法技术、教学研究方式等各方面来看，我国行政在21世纪将进一步从机械向能动、从静态向动态、从单一工具向综合功能演进，将对整个法制建设以及社会生活各个方面带来重大和深刻的影响。 三、21世纪中国行的主体论之重要发展预测 关于行主体的法律制度在21世纪将继续得到发展，以与行为法和监督法的发展相协调。其中，行政组织法在21世纪前期和中期将有很大发展，行政机关的职能和权限划分等方面将获得较大的进步，并形成有效的权限争议解决机制。特别是行政编制法将受到高度重视并获得长足发展，其权威性将在逐渐严格的编制执法过程和公务员制度的完善过程中得到增强。这是增的科学性和可操作性的重要努力之一。（注：参见吕凤太等著：《编制法研究》，科学出版社1992年12月版，第2784页。） 我国现行的地方制度为：一般地方＋民族自治地方＋特别行政区；过程中我国又陆续出现许多在政策条件乃至立法权限等方面有别于传统体制的各类特殊区域，尤其是城市的变化发展更为显 著和深刻，如经济特区、出口保税区、沿海城市、计划单列城市、“较大的市”、市地合并后的市等等，而且今后肯定还会有更为深刻的发展。（注：参见许崇德主编：《地方制度》，中国检察出版社1993年12月版，第1112页。）伴随地方制度的多样化和地方自治成分的增加，关于分类型、分层次的有限地方自治制度的探讨和实践将进一步受到重视并有较大发展，地方立法和地方行政立法问题也将日显突出，因而将促进地方行政组织法的有关部分从21世纪中期开始出现令人瞩目的发展。（注：关于地方自治问题，学界历来有不同见解。一般认为，现实生活中已很难找到一种完全不带有自治成分的地方制度，我国的地方制度实质上也是一种地方自治制，但在习惯上不这样提，而统称之为集中制。今后我国有限地方自治制度的发展，从某种意义上说乃是地方自治成分在现有基础上的进一步增大。参见许崇德主编：《中国（）》，中国人民大学出版社1996年7月版，第244245页。） 的行员会一类的机构在21世纪将有一定程度的发展，并在未来行政组织体系中占有不可忽视的地位；同时，对于除行政机关以外的其他行政主体（如法国行所称的公务法人、日本行所称的行人之类组织）的研究也将有较大发展。与此相关的立法和行政立法，也将有所发展。 从21世纪中期开始，公务员制度在规范化运作方面将有较大进步，公务员的总体法律素质在健全的行政组织法推动下将有显著提高。 行政相对人在行政过程中的地位和作用特别是行政参与问题将日显突出并日益受到重视，关于行政相对人的研究和立法在21世纪将有较大发展，这是行政化潮流和行政原则的必然要求。 四、21世纪中国行的行为论之重要发展预测 由于我国社会发展的总趋势乃是建设的国家和合理的福利国家（所谓合理的界限是不因福利负担而压抑发展的活力），所以给付行政、保育行政和服务行政方面的行为在21世纪将大量增加，相应的行政作用法也将有更大发展。 经过采取深化（如“费改税”的举措）、完善立法、强化法制监督的一系列措施，例如在已出台行政处罚法的基础上尽快制定出行政收费法、公益捐和相应的配套法规等，过去长期和普遍存在、人民群众反映极为强烈的“三乱”行为（即乱处罚、乱收费、乱等行为）这一严重社会问题，可望在21世纪前期基本纳入轨道，得到妥善解决。 对于行政的其他重要行为方式，将会加大约束的力度，在21世纪的前期将陆续制定出相应的专门法律，如行政立法法、行政许可法、行政征收（征用）法、行政检查法、行政强制执行法等等，这将大大促使机关的行为进一步科学化、规范化和制。 现代行越来越关注行政的性、科学性、高效性、灵活性和积极能动性，所以行政机关的非行为方式如行政指导行为、行政契约行为、非拘束性行政计划行为、行政信息行为、行政经营行为、采购行为等，在21世纪将进一步受到重视和稳健发展，更充分地发挥出其应有的积极作用，并基本轨道，具体表现为非行政方式的运作比较适度、规范和可救济，相应的立法也会大大加强。而且在国家的专门法律出台前，有关的地方立法和行政立法探索将会非常活跃，成效显著。 行政司法行为在21世纪将呈多样化发展，并通过专门立法（如行政裁决法、行政仲裁法等行政司法的法律）加以规范化、制，其对于社会生活特别是社会经济生活的积极调整作用将会进一步发挥出来。 五、21世纪中国行的程序论之重要发展预测 在现有的行政著作中，行政程序一般是放在行政行为的范畴内进行讨论。但鉴于我国确立依国方略后，行政程序的重要性进一步出来，故本文特意将其单列一节加以探讨。（注：尽快制定出我国的统一行政程序，加紧完善以其为龙头的行政程序法律规范体系，这不仅受到国家有关部门和社会有识之士的重视和关注，而且受到国际社会特别是许多国家的法律（学）界的普遍关注，据说近年来国外有的组织（如美国）和专家学者还特意为此积极向我国和有关部门提出一些并表示愿意给予支持。这也从一个侧面说明了行政程序法制建设的重要性。） 行政程序是现代行政的重要组成部分，也是目前我国法制体系中比较薄弱的环节，故行政程序制度的不断完善乃是新时期我国行制建设的一个重大课题，而统一行政程序的制定和实现是其主体工程，必然日益受到各方面的极大关注。预计我国行政程序法律制度在21世纪前、中期将有一个较大的发展，其中与行政公开制度有关部分的发展将尤为迅速和突出。我国的统一行政程序可望在21世纪前期制定出来，并成为21世纪我国行政发展的一个新的里程碑。但各项行政程序制度的有效运作，尚需要更长时期的实践来加以整合。 何完政程序制度，这是一个需要长期认真研究的重要课题，也是21世纪我国行制现代化的题中应有之义，在21世纪将会受到行和行制实务界进一步的关注，获得长足的发展。最近有学者提出，在进行现代行政程序制度设计时，应将情报公开、告知、听闻、职能分离、不单方接触、回避、记录和决定、说由、时效、救济等十项行政程序制度列为优先考虑的范围，这个意见值得重视。（注：参见姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，载《法制与社会发展》1998年第2期。） 还需要指出的是，由于法律程序具有二重性，即一方面具有公开、的有效实现等重大作用，另一方面也难免具有一定的刻板性、高成本性等弱点，且在发展成熟并超过一定限度后会进一步显露出这些弱点，等等，因此辩证地长远地看，我国行政程序制度发展的目标应当定位于适度发展，而不是程序设置得越多越好；因为一般来说行政程序虽与行政的规范和有关，但也存在成本和效率的问题，其在行政程序法制约束达到一定强度后会凸现出来，所以对此应有辩证认识和的立法政策取向。 六、21世纪中国行的救济论之重要发展预测 在21世纪我国行的监督与救济环节中，许多曾长期争论的内容和新的监督与救济制度将陆续得到正式确立。例如，关于怨情的法律制度将得到健全，新闻对行政的监督将得到有效的法律保障和规范，将有更多的行政机关的外部行为纳入行政复议和司法审查的范围（包括行政契约行为、行政指导行为、非正式行政行为、抽象行政行为等等），涉及和影响到一般权益的行政内部行为也将纳入行政复议和司法审查的范围，新的复议、诉讼类型将得到确认（如公益行政诉讼、代表人行政诉讼、集团行政诉讼等等）。（注：这里提及的行政复议和诉讼类型已在许多国家实行，例如在美国，非正式行政行为、某些行政内部行为等都根据“造成损害且引起可由司法裁决的争议”这一理由纳入了司法审查的范围。参见伯纳德施瓦茨著、徐炳译：《行》，群众出版社1986年10月版，第488491页提及的案例。） 应当指出，在21世纪我国行的监督与救济环节中，监督的牵头作用将会越来越充分地发挥出来，特别是对的“人事监督”和“钱包监督”这两大将会更有效地行使（例如审计监督有可能改由全国常委会直接领导）。而且，监督专员制度可望在21世纪的前、中期正式建立。理由在于：监督专员制度（ombudsman ）是当今一些市场经济发达国家的监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，其运作经验值得刚市场经济轨道的我国借鉴；现在我国国务院已向数百家大型国有企业派出稽察特派员，在实行专员制度方面作出了大胆尝试（尽管其性质属于行政系统内部设立的仅以国有企业为对象的监督专员制度）；在探索新监督体制的过程中，理应以大胆、积极探索的，尽快建立监督专员制度，作为完善现行监督体制的特别措施之一，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先搞若干试点，由全国常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区、机关派出监督专员（不是按行政区划逐一派出，而是跨区域派出），由其对相应区域、机关的行政（同时还包括其他的国家）行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。因监督专员是由全国常委会派出的性强、级别高的特别监督机关，拥有关于人事处分、救济等多方面的权及临时处置权，故设立监督专员有助于避免地方（部门）主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需要。这种监督专员制度的建立，是对常规监督体制的一种必要补充。 可以预期，随着体制的切实展开，我国行政诉讼制度建设和理论研究将在21世纪得到较大发展。最近有学者提出，预测我国行政诉讼在今后一个时期的发展趋势，其研究重点将主要集中在以下四个方面：一是对如何完政诉讼制度的研究；二是对行政管理活动中一些新的现象予以诉讼解决的研究；三是对诉讼本身的研究；四是对行政救济的研究。（注：参见林莉红：《我国行政诉讼的研究状况及其发展趋势》，载《评论》1998年第3期。）此说对思考21 世纪我国行的监督与救济制度建设的有关问题不无参考意义。 七、21世纪中国行的部门论之重要发展预测 部门行也称行分论，或称分论行，一般认为其包括秩序维持、生活条件整备、经济政策实施等三大类部门。尽管以往行（包括一些国外行政者）对于部门行没有太大的研究兴趣，甚至有的学者认为部门行应当取消或预言其将会消失，但多数学者认为部门行有其特殊的作用，不能否定其存在价值，而且部门行的实际发展和在实践中的作用也与上述预言不相符合。（注：参见杨建顺：《日本行及行政的历史发展及其特色》，载《家》1998年第4期。）从以往的经验来看， 随着现代行政范围的不断扩大和方式的不断变化，我国行政研究今后应摆脱单一的模式，谋求多样化，尽可能研究行政领域涉及的各种法律问题，运用的方式和解决各部门行领域的具体行政问题，如改善金融行政监管方式和手段等金融行领域的问题，以及、工商、土地、税务行政等领域的行制等等。（注：参见罗豪才：《在理论指导下繁荣的中国行政》，载《中国》1998年第5期。 ）总的来说，由于经济、、社会和思想文化发展的特点，特别是国家职能和角色的变化，21世纪我国部门行将通过努力获得与总论行（常称为行总论）大致相应的发展，其中主要是在经济与社会发展中的给付性、服务性和性领域发展较快。具体而言，预计如下四个方面的部门行制和专题研究在21世纪将受到更多重视，获得较快发展： 1.关于教育、科技（含知识产权）、文化、卫生保健方面的行； 2.关于经济稳定增长、资（能）源利用与、（生态）与等可持续发展方面的行； 3.关于、安全与社会保障方面的行； 4.关于经济与社会生活中涉外因素（国际间事务）方面的行。 21世纪中国行的上述发展变化不是孤立进行的，而是紧密联系、相互影响的交叉复合进程，它们与我国经济、、社会和文化生活等各个方面以及其他领域都将有很大的交互影响；因而必须从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入思考，把握发展趋势，作出正确选择，积极推进观念更新和制度创新，努力推动我国行的制度建设和理论研究在21世纪获得更大的发展，从而促进依国方略和行政原则的完整实现，健步迈入行政的崭新境界。 中国人民大学院莫于川 |