国内法与国际法的二元体系不足以满足全球治理的需求。全球行政法超越二元体系提供了跨国规制的法律框架和全球治理的行政法范式，并且已在贸易、投资、安全、领域得到应用。中国高度参与全球治理，给予全球行政法的形成和适用以更多的关注和研究是有意义的。 2003年起开始全球行政法的，是美国纽约大学院的全球行政法研究团队，由国际法专家和行政法专家组成。在全球行政法的研究中，两篇英美作者的论文堪称奠基和经典之作，就是本尼迪克特·金斯伯里、尼科·克里希、理查德·B·斯图尔特合著的《全球行政法的产生》一文和卡罗尔·哈洛的《全球行政法——原则与价值的追问》一文（以下分别简称为《产生》和《追问》）。 理查德·B·斯图尔特和卡罗尔·哈洛为行政者所熟知，他们分别是美国和英国最具有影响力的资深和高龄行政法专家。本尼迪克特·金斯伯里是美国国际法领域的著名教授，尼科·克里希在十年前是大学莫顿学院的初级研究员。 2005年《全球行政法的产生》一文发表后，后来的研究始终以该文为底版和起点，该文在2008年被译成中文并在《环球法律评论》上。 2006年哈洛教授的《全球行政法——原则与价值的追问》一文，以理论深掘、论点矫正甚至质疑挑战地把全球行政法这一重大命题的讨论引向深入。 时至今日，在纽约大学院全球行政法研究网页上总是把这两篇论文置于首页，彰显着它们作为全球行政法体系构建和原则证成代表作的地位。 美国行政法资深学者和全球行政法的主要者之一的理查德·B·斯图尔特，在他最近一篇关于全球行政法的文章《救济在全球规制性治理中的被忽视者——责任、参与和回应》中，开篇直击全球治理中面临的严重问题：“专业化的和碎片化的全球规制机构体系在产生着日益增长的和影响。在决策过程中，这些取向的意图系统地对一些涉事者，特别是有权的国家和良好组织的经济当事人的利益和关注，给予更多的关照。……全球规制的整体模式反映了相同的。”[1] 这一担心已经由来已久，2003年开始全球行政法的出发点就是全球规制治理中的责任问题。2006年英国的哈洛在讨论全球行政法时虽然并不完全赞同者的全部主张，但是也同样关注并担心着全球治理中的责任问题。他说；“其他不那么温和的情形促使人们不是那么担心正当性，而是担心责任性的问题。诸如食品安全委员会这样的规制机构的程序可能追求的是利益；官员间的跨国网络发展成为自利的小集团等。因为对民族国家在正在形成的全球经济与社会中作为正当性的充分来源或是责任性的代理者的能力存在担心，所以‘按照纯粹经济价值以外的价值判断。倘若不对这种进行以某种公共利益为导向的审查，那么全球性的发展……将永远不可能被认为是正当的’。因为决定者逃避责任性实在是太容易了，也是脆弱的。”[2] 全球行政法的出现有重要的全球化背景。《产生》一文认为“在全球行政法出现的背后是应对以下领域全球化相互依存所产生后果的跨规制管理的范围和形式的急剧扩张：安全、对发展中国家发展和金融援助的条件、、银行业和金融规制、法律实施、电信、货物与服务贸易、知识产权、劳工标准以及包括难民在内的跨境人口流动。分散的国内规制和管理措施越来越难以有效应对这些后果。”[3]十年前全球行政法者提出的问题，今天仍然存在。对于全球治理中的上述问题，全球行政法主张者对此给出的答案，就是引入本来属于国内公法的行政法，形成全球行政法。 从他们的研究推论，如果在全球治理中越来越多地引入透明度、决策参与、决策、问责审查和其他行政程序，形成一套全球公共行政准则或者全球治理的法律模式，可以用以解决问责和正当性问题。 中国对全球行政法的需求和关注，应当是大体上与在上述领域的政策及其利益需求相关联，当然也与主持国际的义务有关。 正像如果从来没有参与过奥林匹克运动会，也就不会与奥林匹克委员会这个全育规制的非组织决策有直接的利益关联，当然也不妨碍我们对他们不公平的竞赛政策进行。在提及的若干跨规制的领域中，能够给本国带来最大和经常影响的首指经济领域，尤其是国际贸易和投资领域。在这个意义上，加入世界贸易组织，是我国参与全球治理和运用全球行政法最显著的领域。 世界贸易组织的制度设计，把行政法的基本原则和制度用于规范方管理贸易及其贸易相关事项，所以也是全球行政法最为典型和最为成功的一个样本。我国界贸易组织争端解决机构被起诉和起诉的案件数量，均位列世界贸易组织161个的第三位，[4]因此我国受到国际规则约束的程度也高于世界贸易组织的大多数。我国目前的状况已经与2010年加入世界贸易组织时有了极大的变化。不但在经济上已经成为世界第一大贸易国和第二大经济体，在贸易、投资及其相关领域已经比较全面地参与全球规制性管理，而且在安全、等领域也发挥着越来越大的作用。同时，全球治理机制本身也在经历着重要变化。联合国在，多边贸易体制面临空前挑战，新的国际贸易体制在成长，全球性合作规制和自规制则方兴未艾。我国对全球行政法的需求和关联度提高了，全球行理也需要中国更多的参与。 在全球治理的研究方面，如果说过去还比较忌讳法律全球化或者否定性意见较多的话，现在随着全球行政空间的扩张和全球性规制事实的增多，全球行政法的研究问题就不宜再“忽视”了。《全球行政法的产生》一文的第一部分标题就是不要“忽视”它，表明全球行政法是客观存在的，人们要做的是发掘它、阐述它和评论它。这个十年以前的呼吁，已得到越来越多的响应。 我国参与的全球合作日益增多和相互依存度增加，客观上也需要根据全球行政法规则来自己的全球利益，所以全球行政法的问题也无法回避。近年来，我国对全球行政法领域问题的研究逐年增多，行政法和国际者都做出了许多努力。行政法领域姜明安教授的《全球化时代的新行政法》、张泽想教授的《国际行政法初探》均为代表作。国际法领域的学者，在贸易和投资等国际经济领域的研究中大量引入或者运用全球行政法的方法和理论，表示赞同的居多。 全球行政法是为全球治理提出的一个制体系，或者说是行政法范式的全球治理。理论上的全球治理，是上个世纪90年代首先由国际学者提出的，我国学学者俞可平于2003年在他主编的《全球化——全球治理》中较早地将这些国际理论介绍给国内的读者。全球行政法问题，从2003年左右由在美国的国际者和行政者共同研究，并且在2005年发表《全球行政法的产生》一文，提出了全球行政法的基本框架。其理论切入点，是认为全球治理在性质上可以归纳为“全球行政”或者“跨国规制”。文章认为：“全球治理的大部分内容可以作为行政行为来加以理解和分析：规则制定、冲突利益间的行政裁决以及其他形式的规制性和行政性的决定和管理”。[5]关于跨国规制的领域及其识别，法律出身的美国著名政策学者奥兰·扬在1997年《全球治理——迈向一种分权的世界秩序的理论》一文中说：“尽管存在概念上的难题，多数观察家在分别运作中的国际规制时并没有什么困难。当需要识别具体的规制时，观察家存在高度一致。例如，关于问题，规制管理着一系列功能性难题（比如向大海倾倒废物、国际石油排放、濒危动植、国际贸易、空气污染物的越境排放、有毒废料的国际运输、臭氧衰竭、生物多样性的、气候变化等等），……大体上，对于多数国际规制的识别存在高度一致。”[6]如果这一判断准确，那么国际法与国内法的区分就不再重要，而且全球行政法更强调协商和软法方法，把识别置于协商之中也未尝不可。 者认为全球行政法议题设立的出发点，是跨国规制行政的“问责缺失”及其法律制度上的回应。“这种情形已经在跨国规制的逐渐运用中产生了问责缺失现象,从而开始引发两种不同的回应：一是试图将国内行政法延伸到对国家产生影响的间规制决策中；二是在全球层面发展新的行政法机制以应对间机制形成的决策和规则。”[7]者推荐引入由国内行政法发展起来的公法规则来解决全球治理问题。他们认为：“在我们的方法中,全球行政法有效地囊括了有助于确保全球行政问责性的所有规则和程序,并且尤其关注行政结构、透明度、行政程序中的参与要素、合理决策的原则和审查机制。”[8] 根据上述行政法规则在原来国家产生背景和运行机制，世界贸易组织应当是运用全球行政法的理想形式，因为它有一个其他全球治理体系无可比拟的争端解决机构。哈洛认为：“全球行政法可以说正在形成的场所当中，首屈一指的是跨国的法院或其他不那么正式的裁判机制,例如世界贸易组织的争端解决专家委员会。”[9]“因此，韦勒预计，通过争端解决谅解协议专家委员会获得的将是，符合经济主义模式的一系列裁定将被逐渐用来替代过程谈判的结果。最终,可能会从设置相关机制的国家机构中过滤出来,而有效的执行机制则设置在国家层面。”[10]世界贸易组织上诉机构对“牛肉激素案”的裁决就被认为是全球行政法的适用范例。对此研究全球行政法的国际者龚向前撰文评论道，这一裁决“……体现了 WTO 争端解决的‘全球行政法’进，在面临有争议的技术规制上，WTO 开始通过确定风险评估中的程序性要求，来重新分配责任和做出性判断，以‘程序性’方式取代实质性判断，从而鼓励通过遵守SPS协定风险评估和科学推理的程序规则。”[11] 虽然问责取向的全球行政法，在内涵上与国内行政法的基本要素如出一辙，但是由于国内行政法的许多前提已经改变，全球行政法者对行政法原则的适用提出了一些重要判断，作为全球行政法的条件或者支撑点。 第一，存在一个法律意义上的“全球行政空间”，超越了传统的国际法和国内法的二元划分，这是构建全球行政法的基础。 十年前的《产生》一文解释说：“我们主张，目前的情形许可我们承认一个全球行政空间。这个空间区别于国际法调整的国家间关系的空间和国内行政法调整的国内规制空间，但包含着两者的要素。”“这是一个具有独特特征和能动力的空间，它需要的和规范性研究和理论构建，这些努力有必要以传统的国际法和国内行政法为基础，但同时又要超越它们——这是一个在20世纪初期的国际行政法论著中就已预示但自那以后就被忽视的观点。”[12]用国际决全球问题虽然轻车熟但力不从心，至少全球公共问题的当事人已经远远不限于国家和。引入基于国内行政法发展出来的公法原则解决全球性问题，是一个值得尝试并且这十年来已经证明有效的径。 第二，在所谓“全球行政”的结构上，不再是主导的或者唯一的规则制定者和执行者，非组织可以自主地进行自规制，或者由两者进行合作治理。《产生》一文指出：“在国内法上，这些私人机构通常被作为俱乐部而不是行政管理者对待，……我们谨慎地提出，全球行政的领域的边界应当拓展至人类非组织的活动。”[13]这个新的全球行政结构，也是奥兰·扬构建他的“分权的世界秩序的理论”的基础，他说：“如同其他，国际规制有各种形态和规模。尽管如此，它们仍具有许多共同特点。这使它们能够置身于相同的问题领域，也使它们有别于以其他方法寻求国际治理的实体（如联合国体系中各种组成单位），……总之，规制形成了一个水平而非垂直方式或者等级制的公共秩序体制。结果，一个复杂、分权的秩序模式出现了。”[14]在一个多元的全球治理体系中，不再是唯一的，治理体制也就不再是纵向层级结构的。对于新的治理体系的结构特征，“平等”、“网络”和“分权”的描述是恰如其份的。这种多元的行政主体之间，在性质、功能和活动方式上都是不同的。主体功能决定行为方式，新的行为方式需要新的调整规则，原来主要用于规范国内的行政法需要根据新的主体及其功能来适应全球行政。 第三，在全球行政法的实施方式上，尤其是在全球治理组织与民族国家的互动关系上，对话、协商和其他软法方式取得了特别突出的地位。世界贸易组织的“食品卫生和动植物检疫委员会”，由于其在协商解决争端方面的工作，被外国学者认为“SPS 委员会可视作全球行政法产生的引擎和实施的机构。”[15]这不是说全球行政法完全不存在强制性执行机制，例如制裁乃至军事干预是联合国安全决议的执行方式之一，世界贸易组织法所允许的贸易报复也是其裁决执行的方式。协商本身也需要有利益交换的基础，需要有对自身利益的表达能力和沟通能力。 上述判断是行政法适用于全球行政的基本前提条件，也是“去国内化”的基本内容。全球行政是一个非常复杂的结构，成长于国内行政的行政法如何适应，可能还需要其他的条件，因此“去国内化”将可能是一个比较长的过程。尽管如此，有了上述基本条件和去国内化的努力，行政法在全球公共行政的适应性提高了。面对一个多样和多元的全球化进程，行政法的作用范围究竟能够有多大，有待挖掘，行政法本身也有望在新的领域的适应过程中得到检验和发展。 尽管这些年来赞同和应用全球行政法的事例增多，但是英国卡罗尔·哈洛2006年的不应当被忽视。他在那时说：“最后的结论就是有理由对全球行政法报以相当程度的怀疑。或许多元主义与多样性是更好的选择。实际上,全球行政法是否只是一种学术上的幻想，还是个待决的问题。卡塞斯在讨论现在冲击国内行政法的繁杂厚重的国际监管规范时,认为其至少是一个或然的事件。施奈德则更喜欢说‘全球法律多元主义体系’，存在于‘整个世界不同结点所具有和形成的各种机构、规范与争端解决程序当中’”。[16]他的这一性文章仍然醒目地留在今天纽约大学院的全球行政法研究项目网站的首页上，这不但说明者学术立场的和包容，而且可能预示着来源于国内行政法的原则和制度如何适应全球需求，的确需要假以时日。 为什么行政法成为全球化条件下处理公共问题的选择？国际法的力不从心和战后行政法公法体系的成熟是两个基本原因。主权国家、作用的萎缩，调整国家和之间关系的国际法作用的下降，导致全球治理公共准则的空白，全球公共行政或者规制的、和责任等问题亟待新的行为规则。 战后公法的发展很大程度上体现在行政法基本原则和制度之上，行政法原则在处理公共事务中的作用引人瞩目，全球治理引入行政法是一个不错的尝试。问题是在选择什么样的行政法和由谁来选择，这些原则从一个或者几个国家的国内行政法转变为全球公共行政准则的正当性性何在。所以研究全球行政法原则的形成过程和适用条件是有意义的。 关于全球行政法的内容，2005年的《产生》一文说：“全球行政法领域的聚集点不在于实体规则的具体内容,而是与透明度、参与性、合理决策和确保全球治有关的既有或潜在的原则、程序规则、审查机制和其他机制。”[17]就可以纳入全球行政法范围的行政法原则而言，哈洛认为：“这一清单包括责任性、透明与信息的获取、参与、诉诸法院的、正当程序，包含获得听证的、决定说由的与合。比例原则与预期原则是外来的，是从欧洲的法律制度引入的。”[18]上述提及的行政法原则，在被引入为全球公共行政准则以前，都来自于和属于特定的国家。对此哈洛解释说：“‘参与’尤其模糊：参与受到了美国行政法的强力。但在其他国家则较弱。参与最初是作为一项个利加以的，当今，正如博格纳姆所述，参与在全球层面成为一项集体行动的。再者，斯堪的纳维亚的体制高度推崇；公开实际上是一项受到的基本与价值。而英国的态度则迥然不同，英国才刚刚从秘密转向资讯方面的立法。而公开或用更时髦的术语来说是，透明是否适合作为行政法的一个原则，来自不同制度的作者给出的回答就不同。不过，通过行政法的机制，典型的如监察专员、特别裁判所或司法审查实现获取信息的立法性，显然使其进人到了行政法的界限。”[19]这些原来只是在一个或者几个国家实行的行政法原则，业已进入全球治理体系之中成为全球性准则，在既有的国际组织中已经被承认和运用。对于文化多元的全球治理体系来说，这些原则就是最可以接受并且无可选择吗？ 哈洛对于全球行政法的另外一个判断更为重要，那就是“普世性的价值从来都不缺乏候选者。实际上，在全球层面，各种不同观点的者正在进行激烈的意识形态上的战斗。经济主义的强硬派通过推动国际贸易法及其机构如世界贸易组织、世界银行或国际货币基金组织，力图在普世型的经济中确立‘薄’的或程序性的版本。他们越来越多地通过国际或跨国的争端解决机制，尤其是欧洲法院和国际贸易组织的专家委员会，试图把这些价值法律化以获得权威。”[20] 这些已经说明，能够登堂入室从国内规则转为全球规则，是通过力量完成效力升等过程的。现在全球治理体制的基础，仍然是第二次世界大战后建立的全球安全、货币和贸易体制，它们分别依托于联合国、货币基金组织、世界银行和作为关贸总协定继承者的世界贸易组织。这些组织的主导者是第二次世界大战的胜利者和战后冷战的获利者，全球行政法的主要规则正是来自于这些国家。 如果说当年他们曾经是战争一方的代表者，那么战后他们利用制度性战利品为自己国家谋取了巨大利益，并且把有利于自己的规则进行扩张，形式上的规则嵌入了特有的、经济和社会内涵，全球治理规则的利益集团印记是难于去除的。全球规则的来源及其形成过程，同时也可能就是它们未来改变和引入新规则的途径。一些主导国家的作用不仅在于全球治理规则的引入，而且在规则的解释中也占据着巨大的优势。在适用中对规则的解释仍然在很大程度上依靠规则在原始来源国形成的历史和适用的经验。解释权受规则创始国影响，这是研究者们业已注意到的事实。解释权上的这种优势，有助于原创国家在全球治理中获得更大的利益。 全球行政法原则的民族性与全球性的矛盾，对发展中国家和新兴国家的不利是明显的，发达国家则被认为其国内规则与全球规则业已达到高度的统一。全球治理规则的引入和解释为一些重要国家所主导，对发展中国家和新兴国家是一个短期内难于改变的事实。对于全球行政法的接受，大致有两种方式，一个是通过申请表达的认可，一个是自发的引入或者移植。以倍受推崇的世界贸易组织为例，在申请进入这一国际组织的时候，双方的协商并不包括协定本身，协商的事项仅仅是适用这些规则的范围及其条件。规则的制定者与受到规则约束的遵从者是分离的，全球治理组织的创始国和协定创始缔约国的特殊地位和可见一斑。这一情形对于很多全球治理机构来说都是一个代表性很强的。对全球行政法内容的自发移植或者引入，不限于全球治理的事项，属于国家行使立法主权的行为。这种引入的动力可能有两个方面，一个是外在的压力所迫；一个是内在的需求所致。发展的需求和现代化的取向，使发展中国家和新兴国家不可能离群索居，引入和移植是现代化过程中的一个必经阶段。对于缺乏传统的或者处于转型中的国家，则可能积极采用主动接轨方式来引入，属于一种内在的需求。我国的《行政处罚法》和《全面推进依法行政的实施纲要》，都有对全球行政法因素的引入。 与对全球行政法的遵守不同，移植本身和适用中的解释完全是自主和的，是否移植、移植范围和如何解释，完全根据本国的制度和法律需求所决定。当然这种自主能够实现到什么程度，则取决于本国的法律治理能力。不过，国内行政与全球行政交叉越来越多，全球和国内行政法的效力范围的界限在日益模糊。《产生》一文对此判断道：“即使是那些并不直接具有域外效力的国内行政也可能成为全球行政空间的一部分，尤其是在其担负实施国际机制职能的时候。与生物多样性或温室气体排放相关的国家规制者在今天既是全球行政的一部分，也是纯粹国内行政一部分：它们为了实现共同的目标负责实施国际法，因而它们的决定对其他国家的（和）以及它们实施的国际机制产生影响。”[21]由此看来，国内行政与全球行政空间交叉的领域，关于行政法地域效力的观念应当进行调整，事实上的影响也许会以某种形式纳入全球行政法的范畴。 [2][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第91页。 [4]吴宇：《世贸组织20年受理约500个案子》，新华网，（最后访问时间：2015，7月15日）。世贸组织自1995年成立以来，20年间累计受理了约500个案子，其中201个已结案，22个尚在处理中，119个成为诉讼期超过5年的“休眠案”，78个通过磋商得以解决，24个撤诉，其余的尚在磋商中。据华东政法大学教授、世贸组织争端解决机构专家朱榄叶统计，从2001年12月中国加入世贸组织至今，作为投诉方，中国向世贸组织争端解决机构提出了13个起诉，有33个案子成为被诉方，两项数值均位列世贸组织161个的第三位。 [5][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德• B.斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 [6]转引自俞可平主编：《全球化——全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第71—72页。 [7][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德• B.斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 [8][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德• B.斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 [9][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第92页。 [10][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第72页。 [11]龚向前：《技术性国际争端解决的“全球行政法”思》，载《华东政法大学学报》2013年第1期。 [12][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德• B.斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 [13][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德• B.斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 [14]转引自俞可平主编：《全球化——全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第73页。 [16][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第60页。 [17][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德•B•斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 [18][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第67—68页。 [19][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第66页。 [20][英]卡罗尔•哈洛：《全球行政法——原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《论衡》2011年第14辑，第86—87页。 [21][美]本尼迪克特•金斯伯里、尼科•克里希、理查德• B.斯图尔特：《全球行政法的产生》（上），范云鹏译，毕小青校，载《环球法律评论》2008年第5期。 推荐：
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